[JERIReport] 사회 서비스, 이젠 민간 참여 늘릴 때 

 

 

[중앙일보 김휘석] 최근 사회 서비스가 주요 정책 현안으로 부각되는 것은 사회복지에 대한 높은 관심을 반영한다는 점에서 매우 고무적인 현상이다. 복지 체계가 잘 갖춰진 유럽 국가들은 정부가 직접 사회 서비스를 제공함으로써 민간 부문의 역할이 제한적이고 시장이 발달되지 않는 경향이 있다. 반면 복지와 삶의 질을 개인적 책임으로 간주하는 영국.아일랜드.미국 등은 스스로를 돌볼 수 있는 능력이 부족한 집단을 대상으로 서비스를 제공하고 나머지 계층은 시장에 위임한다.

우리나라는 대체로 전통 유럽형과 유사하게 정부 주도로 사회 서비스를 제공하되, 주로 사회안전망 차원의 복지서비스에 중점을 두고 있다. 사회 서비스 부문 재정투자 규모는 2007년 약 92조5000억원이며, 2000년 이후 연평균 8% 수준으로 증가하고 있다. 이 중 사회복지 부문이 56조1000억원으로 가장 많고, 다음으로 교육.보건의료.안전분야 순이다. 사회복지 부문은 2003년 이후 급격히 확대되었다.

사회 서비스에서 발견되는 가장 큰 세계적 변화는 서비스 수요자의 선택권을 강화하고, 보다 경쟁적 시장 환경에서 서비스를 제공함으로써 사회 서비스의 민영화를 추구하는 것이다. 이러한 변화를 가져온 가장 중요한 요인은 급격한 수요 증가에 부응할 능력이 취약해진 정부 재정이다. 동시에 정부가 주도하는 사회 서비스 제공 체제가 너무 경직적인 데서 야기되는 소비자 불만도 사회 서비스의 민영화를 부추기는 중요한 요인이다. 사회 서비스 민영화 현상은 세계에서 가장 앞선 복지 체계를 자랑하는 스웨덴에서도 발견된다.

사회 서비스 민영화의 보편적인 수단은 계약 방식이다. 1980년대 중반 이후 스웨덴은 물론 미국.영국 및 유럽 국가들, 호주.이스라엘 등 대부분의 선진국이 사회 서비스 부문에 경쟁 여건이 갖추어져 있지 않거나, 정부의 관리능력이 부족하다는 등의 문제점에도 불구하고 계약제도를 도입했다. 계약제도의 도입에 따라 선진국 정부는 민간이 제공하는 서비스에 대한 구매자인 동시에 규제자로서 자신의 역할을 정의하게 된다.

미국은 복지서비스를 확대하는 수단으로, 영국은 복지서비스에 대한 정부의 의무적 개입을 축소하기 위해 계약제도를 도입하였다. 일본의 경우에는 계약제도를 통해 사회 서비스를 민영화하는 선택을 하기보다는 조치제도(措置制度: 정부가 사회 소비를 제공하는 기관에 보조금을 지급하거나 이들로부터 서비스를 구매해 수급자에게 공급하는 방식)를 폐지하는 등 제도 개혁을 통해 직접 영리법인의 참여를 확대하는 정책을 추진하고 있다. 제도 개혁으로 증가된 사회 서비스 수요는 대부분 민영기업이 충족하고 있다.

이처럼 선진국이 시장을 통해 사회 서비스의 발전을 꾀하는 이유는 사회 서비스가 대체로 지식집약 부문이며 양질의 고급 일자리 창출 등 경제성장에 미치는 영향이 크기 때문이다. 그래서 사회 서비스를 하나의 산업으로 육성하는 것이 중요해지고 있다. 현재 우리 정부의 육성 대상 업종에 보건복지부의 '병원 경영지원 서비스'와 노동부의 '민간 고용지원 서비스'가 포함되어 있는데, 이를 사회 서비스 업종 전반으로 확대할 필요가 있다.

사회 서비스 기반이 아직은 취약한 우리로서는 선진국의 정책 동향을 면밀히 분석해 우리에게 적합한 안정적인 사회 서비스 체계를 구축하는 것이 중요하다. 증가하는 모든 사회 서비스 수요를 정부가 직접 충족시키는 방안은 선진국 사례에서 보듯이 한계가 있으며, 재정이 뒷받침되기도 어려운 실정이다. 따라서 정부와 시장이 협력해 역할을 분담하는 방안을 모색하는 것이 합리적이다. 다행히 최근 정부는 사회 서비스 제공에 있어 시장과의 협력 방안을 다각도로 모색하고 있어 민간의 참여 여건이 조성되고 있다. 올 7월부터 노동부가 사회적 기업을 육성하는 것이나 보건복지부가 사회 서비스 시장 형성을 위해 과감하게 규제를 개혁하고 제도를 개선하는 등의 정책이 대표적인 예이다.

사회 서비스 제공에 있어 정부와 민간의 역할 분담은 다양한 방식이 존재하므로 분야에 따라 최적의 협력 방안을 모색하는 것이 중요하다. 가장 전형적인 형태로 고려할 수 있는 것은 정부가 사회 서비스 공급 및 통제 권한을 가지고 계약을 통해 민간에 관리와 운영을 위탁하는 방식이다.

이 방식이 원활하게 작동하기 위해서는 국민 모두에게 보편적으로 제공되는 기초 서비스와 공급 주체 또는 수요자의 다양한 욕구를 충족하는 선택 서비스로 사회 서비스를 구분하는 것이 바람직하다. 이때 중요한 것은 중앙정부와 지방정부 간의 역할 분담이다. 선진국의 경우 중앙정부는 사회 서비스 체계와 재원 조달을 담당하고 실제 서비스 제공은 지방정부가 책임지는 것이 일반적인 형태이다. 우리도 점차 이러한 방식으로 이행되는 추세이지만, 핵심 서비스에 대해서는 당분간 중앙정부가 공급에 직접 참여할 필요가 있다.

기초 서비스는 사회안전망 구축의 관점에서 제공되는 서비스로서 국민의 기본권 보장이라는 차원에서 중앙정부가 공급에 관련된 모든 권한과 책임을 지는 형태가 일반적이다. 상대적으로 시장 실패의 가능성이 높은 기초 서비스에 대해서는 엄격한 국가표준이 적용될 필요가 있다.

반면 선택 서비스는 개인의 건강.복지 향상을 위한 서비스로서, 지방정부가 모든 권한과 책임을 지는 것이 선진국에서 흔한 형태이다. 시장실패 위험이 상대적으로 낮은 선택 서비스는 되도록이면 민간이 재원이나 공급에서 주도권을 갖도록 하는 것이 바람직하다.

사회 서비스에 대한 민간 참여의 폭을 넓히는 데에 있어서 그 부문에 경쟁 여건을 조성하는 한편 관할정부의 감독역량 제고가 필수적이다. 특히 민영화하는 과정에서 서비스 공급자에 대한 의존이 높아지면서 공급자의 성과를 평가 관리하고 책임을 묻는 정부의 능력 또한 약해질 위험에 유의해야 할 것이다.

어쨌든 향후에는 사회 서비스에 있어 민간 부문의 참여가 불가피한 것으로 보이며, 그 과정에서 정부의 역할을 명확하게 정립하는 것이 중요하다. 이를 위해 정부가 먼저 사회 서비스에 대한 마스터플랜을 수립해야 하고, 이 계획에 의해 서비스가 지속적으로 제공될 수 있는 여건을 조성해야 한다. 또한 사회 서비스 부문에서 시장기능이 작동할 수 있도록 경쟁여건을 조성하는 것도 정부의 중요한 역할이다.

김휘석 산업연구원 선임연구위원